編者按：我國農(nóng)村宅基地的總面積約為1.7億畝，約占集體建設(shè)用地的54%。近年來隨著農(nóng)民大量進城，宅基地閑置現(xiàn)象突出，據(jù)中國社科院農(nóng)村所發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2017)》透露，全國農(nóng)村居民點閑置用地約達(dá)3000萬畝。然而長期以來受土地管理制度制約，農(nóng)民有宅基地使用權(quán)卻沒有處置權(quán)、擁有資產(chǎn)卻帶不來財產(chǎn)收入，是農(nóng)村宅基地長期所處的尷尬境地。進城農(nóng)民渴望將手中閑置的宅基地轉(zhuǎn)化為財產(chǎn)性收入，鄉(xiāng)村振興更需要盤活農(nóng)村宅基地資源，為農(nóng)村發(fā)展注入新的動力。
針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度成為改革目標(biāo)。自2015年起，包括宅基地制度改革在內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革試點在全國31個省份的33個縣市區(qū)展開。試點三年來，已取得階段性成效，在盤活土地資源、增加農(nóng)民收益、積累制度改革經(jīng)驗等方面取得了積極進展。在此基礎(chǔ)上，今年中央一號文件提出，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”?？梢灶A(yù)見，隨著改革的推進，農(nóng)民將獲得更多財產(chǎn)權(quán)利，鄉(xiāng)村振興也將獲得新的發(fā)展空間。
宅改在基層：農(nóng)民老房子變成“錢袋子”
宅基地改革收效幾何?半月談記者近期在部分試點地區(qū)走訪看到，隨著農(nóng)村宅基地和農(nóng)房可流轉(zhuǎn)、可抵押、可退出等多種創(chuàng)新形式出現(xiàn)，老房子正在變成“錢袋子”。
可流轉(zhuǎn)：喚醒沉睡的資產(chǎn)
湖北武漢市從去年4月開始，鼓勵市民用租賃、合作等方式下鄉(xiāng)利用農(nóng)村空閑農(nóng)房。2017年底，全市閑置農(nóng)房中已超過1萬套被簽約出租。在江夏區(qū)梁子湖畔，59歲的村民范秀云說，自家農(nóng)房簽了5年的出租合約， “每年可以獲得4萬元房租收入，非常劃算。”
長期以來，所有權(quán)歸村集體、村民僅擁有使用權(quán)的農(nóng)村宅基地，除了嚴(yán)格禁止買賣轉(zhuǎn)讓外，能否出租、流轉(zhuǎn)一直是法律政策模糊地帶。隨著農(nóng)民進城，本質(zhì)屬于農(nóng)村建設(shè)用地的宅基地，與農(nóng)房一道被大量閑置。
借鑒農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”辦法，將宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，將使用權(quán)剝離出來，即可在有條件情況下進行流轉(zhuǎn)，盤活資源。
晉江(縣級市)是福建省唯一的宅基地改革試點縣。走進磁灶鎮(zhèn)大埔村，整齊劃一的農(nóng)民住宅小區(qū)映入眼簾，沿著小區(qū)行走，道路干凈整潔、綠樹成蔭。
就在15年前，這里要路沒路、要配套沒配套，污水橫流。村支書吳金程選擇了新村建設(shè)，大埔村逐漸從里到外煥然一新。
這一切關(guān)鍵就在于土地，土地的關(guān)鍵又在于錢。經(jīng)過統(tǒng)一規(guī)劃，大埔村探索農(nóng)民宅基地有償退出、置換機制，村民將現(xiàn)有宅基地和房屋退出，用于置換住宅小區(qū)的新房，不愿意置換的，可通過宅基地有償退出機制領(lǐng)取補償款。
晉江通過“指標(biāo)置換、資產(chǎn)置換、貨幣補償、借地退出”等多種模式探索宅基地退出機制，目前全市共騰退宅基地6345畝。
宅基地退出后，如何解決農(nóng)民住房問題，實現(xiàn)戶有所居?晉江采取有償取得和分類保障的辦法。在城中村，農(nóng)民可以拿宅基地和房屋，換安置房、商務(wù)辦公樓、店面、現(xiàn)金和股權(quán)等;在城郊村，鼓勵有一定規(guī)模的村民住宅，通過集中改造，建設(shè)農(nóng)民公寓、住宅小區(qū)等方式解決農(nóng)民住房;在郊外村，盡量滿足一戶一宅，同時鼓勵危房翻建，完善公共配套，改善居住條件。
作為另一個全國農(nóng)村宅基地使用管理制度改革試點地區(qū)，江西鷹潭市余江區(qū)堅持“誰改革誰獲利”的原則，充分保障人民利益、讓利于民，把“沉睡”的資源盤活后以“宅票”形式還給農(nóng)民，可在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，并根據(jù)條件可選擇在集鎮(zhèn)建房或以優(yōu)惠價購買商品房。
在余江，農(nóng)村村民以戶為單位，全部將宅基地退回集體、全部將宅基地流轉(zhuǎn)、符合宅基地申請資格且承諾放棄15年資格權(quán)進城落戶的農(nóng)村村民，可享受住房、財政、教育、醫(yī)療、創(chuàng)業(yè)等配套政策。
可抵押：農(nóng)房+金融=融資新渠道
湖北宜城市小河鎮(zhèn)高莊村養(yǎng)殖戶熊興林去年拿到農(nóng)房不動產(chǎn)權(quán)證后，馬上找銀行抵押貸款10萬元，用于擴建豬舍。
受農(nóng)村宅基地所有權(quán)限制，農(nóng)房一直無法成為抵押物，通過“三權(quán)分置”，并經(jīng)過確權(quán)發(fā)證后，宅基地使用權(quán)可以類似農(nóng)民承包地一樣，用于抵押融資貸款。
10多年前，晉江就已經(jīng)開始了農(nóng)房抵押貸款的探索。晉江市國土資源局副局長陳英俊表示，隨著早期經(jīng)濟發(fā)展、人口擴張，一批位置好的村莊演變成“城中村”或“鎮(zhèn)中村”，這些農(nóng)村宅基地及集體性質(zhì)建設(shè)用地，盡管受政策限制不能自由交易，但其潛在的價值得到了極大的提升。在此背景下，農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)觀念不斷強化，入市流轉(zhuǎn)的意識不斷加強。
晉江自古商業(yè)氛圍濃厚，改革開放以來，晉江涌現(xiàn)出一大批小微民營企業(yè)，時刻需要金融貸款支持，而抵押方式卻十分有限。
一些小微企業(yè)期待抵押的宅基地按規(guī)定不允許交易。而農(nóng)房交易流轉(zhuǎn)的對象必須是本村集體成員，流轉(zhuǎn)的價格并不包括對宅基地的估值。制度的要求，限制了宅基地由資源屬性向財產(chǎn)屬性的擴展。
為了紓解兩難困境，晉江農(nóng)商銀行積極探索城鎮(zhèn)住房抵押在農(nóng)房領(lǐng)域延伸的可能。2015年，晉江開拓出以農(nóng)村住房抵押貸款為主體的“農(nóng)房樂”產(chǎn)品，將原本局限于農(nóng)房的抵押范圍擴大至農(nóng)房及宅基地，并正式將宅基地的價值顯化到抵押評估價值中，有效解決了早期農(nóng)房及宅基地價值難以分割的問題。
晉江市2015年12月成為全國農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點縣(市)，截至2018年4月末，晉江農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款余額為9.98億元，比試點前增加4.48億元，居全國前列，其中，農(nóng)房抵押貸款占比達(dá)88%。
通過賦予農(nóng)村宅基地抵押權(quán)，拓寬了農(nóng)民的融資渠道，實現(xiàn)了農(nóng)村“死”資源向“活”資本的轉(zhuǎn)變。晉江磁灶鎮(zhèn)東山村33歲的張金劍正是依靠“農(nóng)房樂”的支持，將瓷磚銷售的生意越做越大。
可退出：自愿退出，有償使用，倡導(dǎo)“集約”
新型城鎮(zhèn)化推進過程中，大量進城農(nóng)民不愿將戶口隨遷進城，關(guān)鍵是遷走戶口就意味著自動放棄承包地與宅基地的承包權(quán)和資格權(quán)。隨著多地探索宅基地資源有償退出，標(biāo)志著農(nóng)民獲得宅基地使用權(quán)的公平處置權(quán)利。
一年多前，安徽省金寨縣白塔畈鎮(zhèn)劉沖村村民張統(tǒng)知家搬到集中安置點。他說，新房建房成本8萬多元，老房子享受宅基地有償退出政策，每平方米補償70元，共補償2萬多元，加上房屋補償13萬多元，如此下來不僅沒掏錢還有余錢。
與此同時，很多地區(qū)由于管理混亂，出現(xiàn)農(nóng)村常住人口不斷減少，農(nóng)村宅基地面積不斷增加等亂象。一些地區(qū)在宅基地改革試點中，紛紛探索宅基地有償使用機制，引導(dǎo)村民集約用地。
湖北宜城市基于全市80%的宅基地超占面積現(xiàn)狀，采取倒逼退出、獎勵補償、集體回購、增減掛鉤等多種形式，引導(dǎo)農(nóng)民退出閑置和多余的宅基地;同時創(chuàng)新采取“政府定價、村定標(biāo)準(zhǔn)、動態(tài)調(diào)節(jié)”的辦法，對超占部分實行“分段+調(diào)節(jié)”的階梯式繳費。
可入市：“三塊地”改革試點的創(chuàng)新探索
在晉江金井鎮(zhèn)圍頭村，村民和投資方都看中了一個地塊，準(zhǔn)備投資開農(nóng)家樂。地塊不大，權(quán)屬關(guān)系卻異常復(fù)雜。按照過去的辦法，國土部門要先收儲、再報批、再招拍掛，“時間至少一兩年。”陳英俊說。
按村集體的想法，既要以土地招商，又不出讓土地所有權(quán)。有這樣的好事?有!這就是晉江的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革探索。首先，入市的主體必須是村集體經(jīng)濟組織，或村集體授權(quán)的股份合作社;其次，無須再走收儲、上報的路子，只需要最終由晉江市政府批準(zhǔn)即可。
晉江規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，與國有建設(shè)用地同等入市、同權(quán)同價，無論最后這塊地是商業(yè)用地還是工業(yè)用地，出讓后的收益70%～85%都返還給入市者。
2018年2月，圍頭村這塊3495平方米的土地迎來新的開發(fā)者，圍頭村村集體獲得了182萬元收益。根據(jù)改革政策，還可以為地塊競得人抵押融資。
“通過開展農(nóng)村土地制度改革，晉江的土地集約利用水平得到較大提升，農(nóng)民權(quán)益得到有效保障，農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展迅速?！标愑⒖”硎?。
半月談記者了解到，截至2017年9月，全國已有577宗集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，總面積1.03萬畝，總價款約83億元，如浙江德清縣完成入市交易136宗，農(nóng)民和農(nóng)民集體獲得收益1.55億元，惠及農(nóng)民9.1萬余人，為探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、增加農(nóng)民收益奠定了基礎(chǔ)。
(記者 李勁峰 董建國 秦宏)
宅改能走多遠(yuǎn)?清除法律制度障礙是關(guān)鍵
農(nóng)村宅基地改革進入第三年，改革亮點頻現(xiàn)。隨著改革向縱深推進，來自法律法規(guī)的障礙愈發(fā)顯現(xiàn)，清除法律制度障礙、完善頂層設(shè)計成為宅改取得關(guān)鍵性突破所在。
依法依理，頂層設(shè)計有待完善
作為全國農(nóng)村宅基地使用管理制度改革試點地區(qū)，江西鷹潭市余江區(qū)的“宅改”實踐已積攢不少經(jīng)驗。不難看出，盤活農(nóng)村閑置宅基地資源、增加農(nóng)民收益，需要對原有的一些有關(guān)農(nóng)村宅基地的法律法規(guī)進行重新修訂，以增強其流動性，體現(xiàn)其資產(chǎn)價值和賦予合法宅基地使用權(quán)人從宅基地使用權(quán)和其上建筑所有權(quán)退出、轉(zhuǎn)讓、抵押和收益的權(quán)利。
現(xiàn)行法律對宅基地處置存在嚴(yán)格的限制。比如《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。第八十一條規(guī)定：擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒收非法所得，并處罰款。
同時，擔(dān)保法、物權(quán)法也對宅基地抵押進行了限制。
余江區(qū)國土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人認(rèn)為，隨著我國城市化與工業(yè)化的快速推進，以及城鄉(xiāng)要素市場體系的不斷完善，農(nóng)村宅基地資產(chǎn)屬性逐漸凸顯，價值不斷提高。從目前的情況看，允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等是實現(xiàn)宅基地用益物權(quán)、增加農(nóng)民收入的有效途徑。從長遠(yuǎn)來看，法律上的修訂是宅基地改革取得最終成功的保障。
福建晉江磁灶鎮(zhèn)大埔村支書吳金程稱，現(xiàn)在最大的障礙來自法律法規(guī)。宅基地的流轉(zhuǎn)范圍不能超出集體經(jīng)濟組織使得“物不能盡其用”，農(nóng)房和宅基地的價值無法充分體現(xiàn)。其實，現(xiàn)實中灰色交易已經(jīng)存在。為此他建議擴大流轉(zhuǎn)交易的范圍。
基層干部建議，應(yīng)逐漸允許將宅基地轉(zhuǎn)讓范圍擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣(區(qū))內(nèi)符合宅基地申請條件的集體經(jīng)濟組織成員之間，允許宅基地上的房屋向本村集體以外居民出租。
余江區(qū)國土資源局土地交易中心主任孫小毛認(rèn)為，隨著城鎮(zhèn)化進程加快，很多農(nóng)村地區(qū)存在連片閑置宅基地的空心村現(xiàn)象，以及一戶多宅的情況，須采取土地整治加強存量宅基地的再利用。
具體來說，可適當(dāng)鼓勵進城居住的農(nóng)村村民依法、自愿有償退出宅基地。騰退的宅基地可以由本集體經(jīng)濟組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用。
試點先行，加大探索創(chuàng)新力度
作為宅基地制度改革完善的基礎(chǔ)性工作，有償使用是推動宅基地集約使用、推動宅基地自愿退出的保障。試點村之一的湖北宜城市流水鎮(zhèn)劉臺村支部書記趙永東反映，過去農(nóng)村宅基地歸村民無償使用，現(xiàn)在改為有償使用屬于試點突破，但是缺乏法律法規(guī)支撐，如果有村民不交費，最終會出現(xiàn)“老實交錢的人就會吃虧”的局面。
基層干部建議，在土地管理法修改前，能否考慮結(jié)合農(nóng)村宅基地改革試點情況，選擇部分省、市試點修訂省級土地管理實施辦法等方式，將宅基地超標(biāo)部分有償使用納入宅基地管理范疇，同時明確宅基地有償使用內(nèi)容、收費標(biāo)準(zhǔn)、收益用途、約束機制，為全國性推開探索積累經(jīng)驗。
湖北一位宅基地改革試點村支部書記介紹，全村存在“一戶多宅”村民共有200多戶，目前絕大部分都有退出意愿，但由于村集體資金有限，回購數(shù)量不到一半。村集體回購資金主要源于土地增減掛鉤項目補貼，但當(dāng)?shù)孛慨€宅基地復(fù)墾獎補標(biāo)準(zhǔn)僅兩萬元，比按照征地補償標(biāo)準(zhǔn)回購宅基地的標(biāo)準(zhǔn)還低，致使各個試點村難以承擔(dān)資金缺口。
此外，土地增減掛鉤項目宅基地復(fù)墾耕地指標(biāo)，規(guī)定只能在縣域周轉(zhuǎn)使用，導(dǎo)致建設(shè)用地指標(biāo)價值難以充分體現(xiàn)，獎補標(biāo)準(zhǔn)偏低。建議選擇部分地區(qū)，探索土地增減掛鉤指標(biāo)周轉(zhuǎn)范圍提升至地市范圍，適度提高土地指標(biāo)收益，為村集體宅基地回購提供資金保障。
釋放金融機構(gòu)受理農(nóng)房宅基地抵押積極性顯得尤為重要。金融監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)對農(nóng)房貸不良貸款率進行差異化考核，提升風(fēng)險容忍度，調(diào)動銀行放貸積極性。
比如，設(shè)立農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險補償專項資金，地方政府結(jié)合實際制定農(nóng)房抵押貸款稅費減免、風(fēng)險補償、信貸獎勵等配套政策，對投放農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)的金融機構(gòu)給予一定的財政貼息與稅收優(yōu)惠。
以人為本，尊重農(nóng)民房屋處置權(quán)
根據(jù)調(diào)研情況和專家分析來看，目前宅基地退出的試點中，還存在很多問題。首先就是現(xiàn)行農(nóng)村宅基地退出方面存在法律和制度障礙。
由于當(dāng)前禁止農(nóng)村宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)，同時對農(nóng)村宅基地實行嚴(yán)格管理，因此，盡管各地區(qū)在農(nóng)村宅基地退出試點中取得了成效，但是難以實現(xiàn)大的突破與創(chuàng)新。
受政策法規(guī)的限制，宅基地使用權(quán)有償流轉(zhuǎn)成了缺少法律支撐的空架子，市場機制也難以進入農(nóng)村宅基地退出系統(tǒng)中，政府主導(dǎo)下的宅基地退出機制難以實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。此外，增減掛鉤使得試點規(guī)模受限、操作困難，資金鏈條薄弱導(dǎo)致補償資金來源不穩(wěn)定，宅基地退出過程中農(nóng)戶該如何與政府實現(xiàn)“雙贏”等，都是未來宅基地退出政策要研究的重點。
完善宅基地退出機制，要重視宅基地退出政策之間的銜接與組合。當(dāng)前我國宅基地退出機制存在著權(quán)屬不明確、補償標(biāo)準(zhǔn)不合理、政策配套不完善、指標(biāo)回收制度不健全等問題。為此，要建立宅基地退出引導(dǎo)機制，完善農(nóng)村土地儲備機制，保障宅基地退出指標(biāo)科學(xué)可用，構(gòu)建合理的農(nóng)村宅基地退出監(jiān)管機制。
宅基地抵押如果出現(xiàn)貸款不能收回，那該如何處置抵押物呢?這是學(xué)界以及政策制定者一直探討的焦點問題。抵押中不容忽視的宗族因素和農(nóng)民的契約精神，也是一道非常棘手的難題。
值得關(guān)注的是，適度擴大農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)范圍，特別是允許宅基地跨村、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)配置，有利于要素聚集，為農(nóng)民和農(nóng)村開辟一條新的增收途徑，也有助于實現(xiàn)農(nóng)村宅基地的用益物權(quán)。對于閑置宅基地，也應(yīng)該從頂層設(shè)計考慮，應(yīng)鼓勵各地因地制宜實行宅基地有償退出，對于空置宅基地，超過一定期限，自動收歸集體所有。
在歷史上，宅基地較多地承擔(dān)了“居者有其屋”的基本保障功能，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，其財產(chǎn)性逐漸凸顯。修訂相關(guān)法律法規(guī)，允許宅基地及其房屋進行抵押融資，讓群眾有充分的處置權(quán)利，成為試點結(jié)束后迫切需要做的事情。
相關(guān)改革加速推進，宅改前景光明
宅基地改革是對農(nóng)村土地制度“動奶酪”，其重要性、敏感性都不言而喻，不僅要看到其對農(nóng)民帶來的財產(chǎn)性收益等好處，也要看到其中暗藏的社會風(fēng)險和金融風(fēng)險。因此，當(dāng)前這項改革仍以試點、調(diào)研為主，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上謹(jǐn)慎推進。雖然改革不會一蹴而就，但向前推進的態(tài)勢越來越明朗，前景看好。
試點期限在延長，范圍在擴大。半月談記者了解到，除2015年確定的全國33個試點縣區(qū)的試點期限已經(jīng)被延長一年到2018年底外，一些省份也已開始將這項改革向全省推開。2017年，江西將“宅改”試點工作擴展到省內(nèi)其他848個村莊。今年，江西將繼續(xù)選擇部分市縣區(qū)擴大試點村莊范圍，推廣“宅改”成熟經(jīng)驗和做法，并在全省逐步推開。
試點推開的同時，相關(guān)的法律、政策修改也在緊鑼密鼓調(diào)研中。根據(jù)今年的中央一號文件，我國將完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。
“這是一項重大的理論和實踐創(chuàng)新，為深化改革指明了方向?！苯衲?月，時任國土資源部部長姜大明說，當(dāng)務(wù)之急是各地在改革試點中要認(rèn)真開展宅基地“三權(quán)分置”特別是農(nóng)戶資格權(quán)的法理研究，探索宅基地“三權(quán)分置”的具體實現(xiàn)形式。
姜大明說，2018年是修改土地管理法關(guān)鍵年份，國家有關(guān)部門將按照邊試點、邊總結(jié)、邊修法的要求，系統(tǒng)總結(jié)試點經(jīng)驗，為修法提供實踐支撐。
(記者 李勁峰 董建國 秦宏)
“活業(yè)、活人、活村”全面復(fù)興鄉(xiāng)村空間
實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵在深化農(nóng)村改革，加大制度供給，消除不利于鄉(xiāng)村發(fā)展的制度制約，以“活業(yè)”帶動“活人”，實現(xiàn)“活村”，全面復(fù)興鄉(xiāng)村空間，使鄉(xiāng)村和城市相得益彰，共融、共生、共榮。
改革生產(chǎn)要素配置制度，促進城鄉(xiāng)互動
隨著經(jīng)濟發(fā)展階段轉(zhuǎn)換、消費需求升級、鄉(xiāng)村經(jīng)濟活動變化，我國的城市化已經(jīng)從要素向城市單向配置轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)互動。改革過程中長期存在的城鄉(xiāng)二元體制，促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的對流與配置，將為鄉(xiāng)村振興創(chuàng)造巨大機會。
眼下，我國大規(guī)模土地城市化階段已經(jīng)過去，對于農(nóng)村土地而言，減少強制低價征地對農(nóng)民土地權(quán)益的損害恰逢其時。此時改革土地配置制度，有助于實現(xiàn)鄉(xiāng)村與城市平等發(fā)展權(quán)。
城中村是城鄉(xiāng)融合的重點區(qū)域，應(yīng)加大城中村地區(qū)的土地制度創(chuàng)新，利用土地價值增值捕獲原理實現(xiàn)城市更新中的資本平衡、土地所有權(quán)利益以及土地增值收益合理分配，允許城中村農(nóng)民集體利用集體土地提供租賃房，解決進城農(nóng)民在城市的體面落腳和居住問題。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許集體經(jīng)濟組織、農(nóng)民利用集體建設(shè)用地從事非農(nóng)建設(shè)，享有出租、轉(zhuǎn)讓、抵押集體建設(shè)用地的權(quán)利。
鄉(xiāng)村振興不僅要保障鄉(xiāng)村發(fā)展權(quán)，還要保障鄉(xiāng)村發(fā)展空間。應(yīng)按照城鄉(xiāng)融合的空間形態(tài)，在用地類型、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)劃編制上保證多功能、新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新形態(tài)在鄉(xiāng)村落地。
我們面臨著土地城市化、農(nóng)民卻沒有跟上實現(xiàn)市民化的問題。實現(xiàn)農(nóng)民城市權(quán)利，就要促進農(nóng)民市民化，保障新生代農(nóng)民工城市居住權(quán)，鼓勵大城市利用集體土地建立房屋租賃市場，向外來務(wù)工人員及其家庭開放。
同樣，我們要向城市開放鄉(xiāng)村權(quán)利，鼓勵城市社會資本下鄉(xiāng)，解決鄉(xiāng)村發(fā)展資本不足的問題。
完善農(nóng)地權(quán)利體系，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型
農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)。我國農(nóng)業(yè)正處于歷史轉(zhuǎn)型期，農(nóng)民對農(nóng)地的經(jīng)濟性依賴下降，消費需求變化促使農(nóng)業(yè)告別“吃飯農(nóng)業(yè)”，農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵、功能、要素組合、經(jīng)營和服務(wù)規(guī)模、可盈利性等都呈現(xiàn)勢不可擋的變化，農(nóng)地權(quán)利安排和經(jīng)營制度變遷決定著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的成敗。
明晰農(nóng)地集體所有權(quán)十分重要。對未到戶集體資源進行全面確權(quán)，明確歸屬和利益分享機制;推進清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、確股到戶的集體產(chǎn)權(quán)改革，確保集體資產(chǎn)保值增值;在此基礎(chǔ)上，還可探索實行承包地股份合作制，在確保農(nóng)戶土地基本權(quán)利前提下，實行農(nóng)地資源重組與配置。
隨著大量農(nóng)民離土出村，相較于長輩，新生代農(nóng)民工對土地與農(nóng)業(yè)的觀念產(chǎn)生很大變化。我們要順應(yīng)這種變化，在農(nóng)民自愿的前提下，實行農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，保障集體成員對承包地的按份占有權(quán)、收益權(quán)、地租權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。對于已經(jīng)獲得城市戶籍的農(nóng)民，給予承包地有償退出權(quán)和一定期限內(nèi)的可贖回權(quán)。
應(yīng)在農(nóng)民自愿、依法、有償原則下推進土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系，探索國家土地信托制度，進行閑置低效利用土地的收購、整理和發(fā)包，培育現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、服務(wù)主體、合作組織和市場主體，以農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模化和區(qū)域種植規(guī)?；?、市場化實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模收益。
推進宅基地制度改革，促進村莊轉(zhuǎn)型
隨著人口城市化、農(nóng)民代際變化和城鄉(xiāng)互動的到來，村莊的分化勢在必行，宅基地制度改革是促進鄉(xiāng)村活化、阻止鄉(xiāng)村衰敗的重要抓手。完善宅基地制度改革，可從以下四方面著手：
一是改革宅基地的無償分配制度，可以考慮用時點劃斷的辦法，對時點以后集體成員在保障宅基地資格權(quán)前提下實行宅基地的有償獲得。
二是賦予農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)。在保障農(nóng)戶宅基地占有權(quán)和居住權(quán)前提下，以宅基地財產(chǎn)權(quán)交換福利分配權(quán)，農(nóng)民宅基地可以有償退出，可出讓、轉(zhuǎn)讓、交易，從事鄉(xiāng)村相關(guān)產(chǎn)業(yè)。
三是對外村人和外來資本的有序開放。在規(guī)劃和用途管制前提下，實行村莊宅基地、農(nóng)房和閑置空閑地對外來人和外部資本開放，實行鄉(xiāng)村資源與外來資本的有效組合，顯化鄉(xiāng)村價值，提高資源配置效率。
四是改革宅基地管理體制。將鄉(xiāng)村納入國土空間規(guī)劃，控制和鎖定村莊宅基地總量，明確村莊功能，有關(guān)部門對宅基地實行總量和規(guī)劃管制，村內(nèi)宅基地使用和處置權(quán)交由村集體組織管理。(作者劉守英 系中國人民大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授)
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